Come si gestiscono strade ed autostrade: l’ambito “esercizio” e l’ambito “infrastruttura”. Il Decreto 35/2011 (e la sua evoluzione). La piattaforma AINOP. Il ruolo dell’agenzia nazionale ANSFISA. La Direttiva CER e la Direttiva NIS2.
Come si gestiscono strade ed autostrade: l’ambito “esercizio” e l’ambito “infrastruttura”.
Per comprendere appieno la gestione della sicurezza in ambito stradale e autostradale da parte di un ente gestore o proprietario, come ad esempio una concessionaria autostradale o l’ANAS, è fondamentale sottolineare l’esistenza di due aree principali di competenza: l’esercizio e l’infrastruttura.
L’ambito dell'”esercizio” si focalizza sulla gestione sicura del flusso di traffico, assicurando che la circolazione su strade e autostrade avvenga senza ostacoli e in condizioni di sicurezza. Si estende ben oltre la semplice gestione del flusso di traffico. Svolge un ruolo chiave nel garantire che le autostrade siano pronte e in grado di affrontare qualsiasi evenienza, dalle situazioni quotidiane agli eventi più straordinari. Un elemento essenziale dell’ambito dell’esercizio è la gestione degli incidenti. In caso di incidente, l’ente gestore deve infatti coordinarsi efficacemente con le forze dell’ordine e i servizi di emergenza per assicurare un intervento rapido e sicuro. L’ambito dell’esercizio comprende inoltre il coordinamento con le forze dell’ordine e i servizi di emergenza durante eventi particolari, come i piani neve o gli esodi estivi. In queste circostanze, la gestione del traffico può diventare particolarmente complessa e richiedere l’adozione di misure straordinarie. Infine, l’ambito dell’esercizio si occupa della gestione dei trasporti eccezionali. Questo richiede una pianificazione attenta per garantire che i veicoli di dimensioni o pesi eccezionali possano viaggiare in sicurezza, senza compromettere la fluidità del traffico o la sicurezza delle infrastrutture.
D’altra parte, l’ambito “infrastruttura” si preoccupa di garantire la sicurezza “fisica” della strada stessa e delle strutture correlate, come ponti, viadotti e gallerie. Questo ambito si concentra sulla manutenzione e l’ispezione periodica di queste strutture per prevenire danneggiamenti e rischi per la sicurezza.
Non entro nello specifico delle questioni relative a ponti, viadotti e gallerie (li trovate facilmente su altre pagine di questo sito), vi illustro invece un decreto poco conosciuto.
Il Decreto 35/2011 (e la sua evoluzione)
Il Decreto Legislativo 15 marzo 2011, n. 35 attua la direttiva 2008/96/CE sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali. Il decreto detta disposizioni per l’istituzione e l’attuazione di procedure relative alle valutazioni di impatto sulla sicurezza stradale per i progetti di infrastruttura, ai controlli sulla sicurezza stradale, alle ispezioni di sicurezza stradale e alle valutazioni della sicurezza stradale a livello di rete. Si applica alle strade che fanno parte della rete stradale transeuropea, alle autostrade e alle strade principali, siano esse in fase di progettazione, in costruzione o già aperte al traffico.
Il decreto legislativo n. 35/2011, recependo la Direttiva Europea 2008/96, ha introdotto nuovi obblighi e nuove procedure, che hanno segnato l’inizio di un nuovo modo di gestire la sicurezza. Lo scopo diventa infatti avere il monitoraggio costante delle condizioni della strada, per intervenire prima che si verifichino eventi incidentali, secondo un approccio preventivo. Qui trovate le linee guida di tutti i Paesi europei. La Direttiva Europea 2008/96 è stata poi aggiornata dalla Direttiva UE 2019/1936. Di conseguenza, anche il Decreto 35/2011 è stato aggiornato, e le nuove disposizioni sono state inserite nel D. Lgs. 213/2021. Per semplicità (ed abitudine degli addetti ai lavori) continuerò però nel seguito a riferirmi al Decreto “35/2011”.
Il decreto prevede uno schema che, coinvolgendo tanto gli enti gestori che gli enti di controllo, faccia in modo di migliorare la sicurezza delle infrastrutture stradali partendo da una analisi degli incidenti occorsi sulle stesse strade, per migliorare le tratte che risultano essere più pericolose. In pratica, ha lo scopo di migliorare le condizioni dell’ambito “infrastruttura” partendo dai dati relativi all'”esercizio” (o addirittura dalla progettazione). I vari adempimenti entrano in vigore in momenti differenti, partendo dalle strade principali (quelle della rete TEN) per arrivare, nel tempo, a coinvolgere anche le strade di interesse locale.
È importante rilevare che il decreto n. 35/2011 non stabilisce dei requisiti tecnico-funzionali per le caratteristiche infrastrutturali (non riguarda, ad esempio, le verifiche di sicurezza di ponti, viadotti e gallerie), ma introduce obblighi nei confronti dei diversi soggetti coinvolti nella gestione delle infrastrutture stradali.
Il decreto si applicava inizialmente alle strade ricadenti nella rete “TEN” (rete stradale transeuropea) in fase di pianificazione, di progettazione, in costruzione o già aperte al traffico, ma anno dopo anno è progressivamente esteso anche alla rete stradale di livello inferiore.
Riporto di seguito lo schema dell’impianto descritto dal Decreto, riprendendolo dalle relative Linee Guida.
Qui alcune note utili a comprendere bene gli aspetti del Decreto.
- L’applicazione del Decreto è cogente per i soggetti da questo individuati.
- L’ambito di validità del Decreto è il territorio nazionale italiano (in recepimento di una Direttiva Europea)
- La finalità del Decreto è orientare, coordinare e rendere omogenee le attività di tutti i soggetti coinvolti nel processo della sicurezza delle infrastrutture stradali, tra cui gli Enti territoriali, gli Enti proprietari e Gestori delle strade e gli Esperti di sicurezza stradale, al fine di realizzare un progressivo aumento del livello di sicurezza della rete.
- A livello di approccio, il Decreto stabilisce criteri e modalità per l’effettuazione dei controlli della sicurezza stradale sui progetti, sulle ispezioni di sicurezza di infrastrutture esistenti e sulla classificazione della sicurezza della rete stradale.
- Per il Decreto, le attività di controllo, ispezione e monitoraggio sono in capo all’OC (Organo Competente).
- In merito agli incidenti gravi, nell’art. 7 del Decreto viene specificato che, per ciascun incidente mortale verificatosi sulla rete, l’OC deve redigere una “relazione di incidente”, riportando i dati raccolti e trasmessi dalle Forze dell’Ordine e dagli Enti Locali.
- Per quanto riguarda i dati di incidentalità, il Decreto prevede che questi siano utilizzati per classificare la rete stradale in tratti omogenei ad elevata concentrazione di incidenti, al fine di individuare ed eliminare le criticità della rete stradale che provocano il reiterarsi di incidenti mortali.
“Conoscere” le infrastrutture: la piattaforma AINOP ed il catasto strade.
L’AINOP è l’Archivio Informatico Nazionale Opere Pubbliche, che mantiene un registro di tutte le opere pubbliche in Italia. Tramite l’AINOP, è possibile monitorare lo stato delle infrastrutture stradali e programmare controlli e manutenzioni. Questo strumento è utilizzato dalle autorità italiane per gestire in modo efficace la sicurezza stradale e raccoglie informazioni tecniche, amministrative e contabili per ciascuna opera pubblica sita su territorio nazionale. L’AINOP è formato da diverse sezioni, tra cui ponti, viadotti e cavalcavia stradali, ferrovie nazionali e regionali, aeroporti, dighe e acquedotti, gallerie ferroviarie e stradali, porti e infrastrutture portuali e edilizia pubblica. Le informazioni contenute nell’AINOP consentono di pervenire ad una valutazione complessiva sul livello di sicurezza delle opere per agevolare il processo di programmazione e finanziamento degli interventi di riqualificazione o di manutenzione delle opere stesse e del grado di priorità dei medesimi.
Un catasto strade è un inventario di tutte le strade ad uso pubblico presenti sul territorio nazionale, con l’obiettivo primario di definire la consistenza della rete stradale in modo compatibile ed integrabile con i Catasti dei terreni e dei fabbricati. Gli enti proprietari delle strade sono obbligati ad istituire e tenere aggiornati la cartografia, il catasto delle strade e le loro pertinenze. Nel catasto devono essere compresi anche gli impianti e i servizi permanenti connessi alle esigenze della circolazione stradale. Il catasto stradale è obbligatorio ai sensi di legge (art. 13 comma 6 del Codice della Strada) e deve essere configurato in conformità alle prescrizioni ministeriali e alle linee guida definite dalle Regioni. Unn catasto strade può essere gestito attraverso un sistema informativo geografico (WebGIS) per la raccolta, l’aggiornamento e la consultazione dei dati che descrivono la rete stradale e le strutture di interesse per la gestione della viabilità. Questi sistemi possono essere basati su geodatabase (come PostgreSQL/PostGIS o altri) e permettono di migrare da una precedente banca dati o di predisporre un catasto ex novo.
Il rapporto tra l’Archivio Informatico Nazionale delle Opere Pubbliche (AINOP) e il catasto strade si basa sulla reciproca condivisione e utilizzazione delle informazioni relative alle infrastrutture stradali. L’AINOP, che include una sezione specifica dedicata alle strade, è stato istituito per tracciare un quadro completo delle opere pubbliche su scala nazionale e per facilitare la collaborazione e la condivisione delle informazioni tra le diverse amministrazioni coinvolte nella gestione di tali opere. D’altro canto, il catasto strade è un dettagliato inventario delle strade pubbliche che si concentra sulla gestione, la manutenzione e la sicurezza della rete stradale. Le informazioni raccolte attraverso questo strumento possono essere utilizzate per arricchire l’AINOP, assicurando quindi una visione più completa ed accurata delle infrastrutture stradali del Paese.
In sostanza, l’AINOP e il catasto strade mantengono una relazione sinergica in cui i dati e le informazioni sono condivisi e utilizzati reciprocamente. Ciò consente una migliore gestione delle infrastrutture stradali e facilita la cooperazione tra le diverse amministrazioni coinvolte.
Il ruolo dell’agenzia nazionale ANSFISA
L’ANSFISA (Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture Stradali e Autostradali) è un’agenzia che svolge un ruolo cruciale nel monitoraggio e nel garantire la sicurezza delle infrastrutture stradali italiane. L’ANSFISA è responsabile per la supervisione della sicurezza, l’efficacia dei controlli e l’applicazione degli standard. Inoltre, promuove la formazione e la sensibilizzazione in materia di sicurezza stradale e svolge un ruolo chiave nel coordinamento delle varie attività delle autorità e degli enti coinvolti nella sicurezza stradale. L’ANSFISA è responsabile del controllo e della vigilanza sulla manutenzione e sull’efficienza di ponti, viadotti, gallerie e altre infrastrutture stradali e autostradali. Questo include l’obbligo per i gestori delle infrastrutture di effettuare ispezioni regolari e di segnalare eventuali problemi all’ANSFISA. Va notato che, mentre l’ANSFISA ha un ruolo di supervisione e controllo, la responsabilità della manutenzione e dell’efficienza delle infrastrutture stradali e autostradali resta in capo ai singoli gestori delle infrastrutture.
L’ANSFISA ha voce in capitolo su tutti i punti sopra indicati: è ad esempio “Organismo Competente” con riferimento a quanto previsto dal D.lgs. 35/2011 (e si occupa della classificazione di sicurezza dei tratti di rete stradale), effettua ispezioni su ponti, viadotti e gallerie, verifica che gli enti gestori delle infrastrutture stradali operino in modo da perseguire il continuo miglioramento delle condizioni di sicurezza, ecc.
Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLP)
Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLP) è il massimo organo tecnico consultivo dello Stato italiano, con indipendenza di giudizio e di valutazione, e autonomia funzionale, organizzativa e tecnico-scientifica. In particolare, il CSLP svolge un ruolo centrale nella consulenza e nella valutazione dei progetti di infrastrutture autostradali. Le competenze istituzionali del CSLP si esplicano attraverso diverse attività, tra cui l’attività consultiva. Questa consiste nell’emissione di pareri obbligatori sui progetti di lavori pubblici di competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, se di particolare rilevanza (cioè in base a soglie economiche ben definite). Inoltre, il CSLP può fornire pareri richiesti da altre amministrazioni pubbliche centrali e locali. Per i lavori pubblici di rilevanza minore, le competenze del CSLP sono esercitate dai comitati tecnici amministrativi.
La Sezione 3 del CSLP si occupa specificamente di infrastrutture e trasporti stradali, ferroviari, metropolitani, aerei, telecomunicazioni, informatica ed energia. In questo ambito, il CSLP svolge attività di consulenza per l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, per le questioni di ordine tecnico e per ogni altra questione per la quale l’Autorità ritiene di richiedere il parere del Consiglio Superiore. In sintesi, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici svolge un ruolo cruciale nella consulenza, valutazione e approvazione dei progetti di infrastrutture autostradali in Italia, garantendo l’indipendenza di giudizio e l’alta qualità tecnico-scientifica nella pianificazione e realizzazione di tali opere.
La Direttiva CER e la Direttiva NIS2.
La Direttiva CER e la Direttiva NIS2 sono due direttive dell’Unione Europea che mirano a rafforzare la sicurezza e la resilienza delle infrastrutture critiche e a garantire la fornitura di servizi essenziali nel mercato interno dell’Unione Europea contro una serie di minacce, tra cui i rischi naturali, gli attacchi terroristici, le minacce interne o il sabotaggio, nonché le emergenze sanitarie come la recente pandemia di Covid-19. Le due Direttive riguardano anche le infrastrutture stradali e dei trasporti, che rientrano tra i settori che svolgono un ruolo strategico per l’Europa.
- Direttiva CER: sostituisce la direttiva europea sulle infrastrutture critiche del 2008 e definisce norme armonizzate volte a garantire la fornitura di servizi essenziali nel mercato interno. La direttiva contempla i soggetti critici in una serie di settori, tra cui energia, trasporti, acque potabili, acque reflue e spazio, e mira ad aumentare la resilienza delle infrastrutture, definendo le misure minime per raggiungere un grado di resilienza e stabilendo procedure comuni per il reporting e la cooperazione tra Stati.
- Direttiva NIS2: amplia l’ambito di applicazione delle norme in materia di sicurezza dei dati e stabilisce regole sulla vigilanza e sull’applicazione delle norme nei confronti dei soggetti critici, tra cui le infrastrutture stradali Sostituisce la Direttiva 114/08 sull’identificazione e designazione delle infrastrutture critiche europee e affronta il tema della resilienza delle infrastrutture critiche rispetto a minacce cinetiche sia naturali che antropiche, volontarie o involontarie, ivi comprese le minacce di stampo terroristico. Tra i capisaldi della direttiva NIS2 ci sono la rideterminazione e l’ampliamento dell’ambito di applicazione delle norme in materia di sicurezza dei dati e la fissazione di regole sulla vigilanza e sull’applicazione delle norme nei confronti dei tali enti.
Come gestire al meglio tutto questo?
La gestione di tutto quanto sopra (adempimenti normativi, censimento delle opere, gestione delle manutenzioni, ecc.) è naturalmente molto complessa, e spesso le stesse organizzazioni interessate fanno fatica. Il mio consiglio, in particolare alle concessionarie autostradali, è di gestire il tutto attraverso il proprio sistema di gestione interno, strutturandolo in modo che sia conforme alle Linee Guida ANSFISA e, allo stesso tempo, impostandolo secondo l’approccio dello standard ISO 39001.
La gestione della sicurezza stradale (non solo in ambito “esercizio”, ma anche in ambito “infrastruttura”) ha assunto da diversi anni una importanza crescente, così come l’insieme di normative, leggi e linee guida da rispettare. Invito tutti i soggetti a vario titolo interessati ad affrontare questi aspetti con il giusto livello di impegno e di attenzione.