Come si gestiscono strade ed autostrade: l’ambito “esercizio” e l’ambito “infrastruttura”. Il Decreto 35/2011 (e la sua evoluzione). La piattaforma AINOP. Il ruolo dell’agenzia nazionale ANSFISA e degli Organismi di Certificazione di parte Terza (OdCT). La Direttiva CER e la Direttiva NIS2.
Premessa
La gestione della sicurezza per infrastrutture stradali e autostradali richiede un approccio integrato che consideri sia l’aspetto operativo, sia quello infrastrutturale. In questo articolo vi illustro una panoramica generale (ma ovviamente sintetica) delle principali normative, enti e direttive che regolano e supportano la sicurezza stradale in Italia.
Il Decreto Legislativo 35/2011, con le sue evoluzioni, e la piattaforma AINOP rappresentano pilastri fondamentali nella gestione delle infrastrutture, mentre l’agenzia ANSFISA e direttive come la CER e la NIS2 assicurano un controllo rigoroso e un approccio preventivo alla sicurezza. Vediamo il tutto con ordine.
1 – Come si gestiscono strade ed autostrade: l’ambito “esercizio” e l’ambito “infrastruttura”.
Per comprendere bene come funziona la gestione della sicurezza in ambito stradale e autostradale da parte di un ente gestore o proprietario, come ad esempio una concessionaria autostradale o l’ANAS, occorre partire considerando due aree principali: l’esercizio e l’infrastruttura (che, a livello organizzativo, fanno in genere riferimento rispettivamente ad una Direzione Esercizio e ad una Direzione Tecnica).
L’ambito dell'”esercizio” si focalizza sulla gestione sicura del flusso di traffico, assicurando che la circolazione su strade e autostrade avvenga senza ostacoli e in condizioni di sicurezza. La struttura che si occupa dell’esercizio deve garantire che si sia in grado di affrontare qualsiasi evenienza, dalle situazioni quotidiane agli eventi più straordinari.
Un elemento essenziale nell’ambito dell’esercizio è la gestione degli incidenti. In caso di incidente, l’ente gestore deve infatti coordinarsi efficacemente con le forze dell’ordine e i servizi di emergenza per assicurare un intervento rapido e sicuro.
L’ambito dell’esercizio comprende inoltre il coordinamento con le forze dell’ordine e i servizi di emergenza durante eventi particolari, come i piani neve o gli esodi estivi. In queste circostanze, la gestione del traffico può diventare particolarmente complessa e richiedere l’adozione di misure straordinarie, che vanno pianificate per tempo con tutte le cosiddette parti interessate.
Infine, l’ambito dell’esercizio si occupa della gestione dei trasporti eccezionali. Questa particolare tipologia di trasporti richiede una pianificazione attenta per garantire che i veicoli di dimensioni o pesi eccezionali possano viaggiare in sicurezza, senza compromettere la fluidità del traffico o la sicurezza delle infrastrutture.
D’altra parte, l’ambito “infrastruttura” si preoccupa di garantire la sicurezza “fisica” della strada stessa e delle strutture correlate, come ponti, viadotti e gallerie. Questo ambito si concentra sulla manutenzione e l’ispezione periodica di queste strutture per prevenire danneggiamenti e rischi per la sicurezza.
Non entro nello specifico delle questioni relative a ponti, viadotti e gallerie, ma vi illustro invece un decreto (purtroppo) poco conosciuto.
2 – Decreti e Direttive
Il Decreto 35/2011 (e la sua evoluzione)
Il Decreto Legislativo 15 marzo 2011, n. 35 attua la Direttiva 2008/96/CE sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali. Il decreto detta disposizioni per l’istituzione e l’attuazione di procedure relative alle valutazioni di impatto sulla sicurezza stradale per i progetti di infrastruttura, ai controlli sulla sicurezza stradale, alle ispezioni di sicurezza stradale e alle valutazioni della sicurezza stradale a livello di rete. Si applica alle strade che fanno parte della rete stradale transeuropea (TEN-T), alle autostrade e alle strade principali, siano esse in fase di progettazione, in costruzione o già aperte al traffico.
Il decreto legislativo n. 35/2011, recependo la Direttiva Europea 2008/96, ha introdotto nuovi obblighi e procedure, ed ha segnato l’inizio di un nuovo modo di gestire la sicurezza. Lo scopo diventa infatti monitorare costantemente le condizioni delle strade, per intervenire prima che ci creino situazioni pericolose. Qui trovate le linee guida di tutti i Paesi europei.
La Direttiva Europea 2008/96 è stata poi aggiornata dalla Direttiva UE 2019/1936. Di conseguenza, anche il Decreto 35/2011 è stato aggiornato, secondo quanto disposto dal D. Lgs. 213/2021. Per semplicità (ed abitudine degli addetti ai lavori) continuerò però nel seguito a riferirmi al Decreto “35/2011”.
Il decreto prevede uno schema che, coinvolgendo tanto gli enti gestori che gli enti di controllo, faccia in modo di migliorare la sicurezza delle infrastrutture stradali partendo da una analisi degli incidenti occorsi sulle stesse strade, per migliorare le tratte che risultano essere più pericolose. In pratica, ha lo scopo di migliorare le condizioni dell’ambito “infrastruttura” partendo dai dati relativi all'”esercizio” (o addirittura analizzando la strada in fase di progettazione). Con l’aggiornamento del Decreto, è stato esteso l’obbligo di applicazione dello stesso alle autostrade ed alle strade extraurbane principali (tipo B), non appartenenti alla rete TEN. L’aggiornamento del Decreto ha anche previsto l’estensione progressiva della relativa applicazione ad altre strade; in particolare, a partire dal 2025, le disposizioni del Decreto si applicano anche alle altre strade appartenenti alla rete di interesse nazionale, a prescindere dal fatto che, a decorrere da tale data, le stesse siano in fase di progettazione, in costruzione o già aperte al traffico.
Con la scadenza del 31 dicembre 2024, prevista dal comma 6 dell’articolo 1 del Decreto Legislativo 15 marzo 2011, n. 35, tutte le Regioni e Province Autonome avrebbero dovuto adottare la disciplina per la gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali di loro competenza. Tuttavia, ad oggi, non mi risultano notizie ufficiali sull’adempimento di questo obbligo da parte delle amministrazioni regionali (a meno che non mi siano sfuggite).
È importante rilevare che il decreto n. 35/2011 non stabilisce dei requisiti tecnico-funzionali per le caratteristiche infrastrutturali (non riguarda, ad esempio, le verifiche di sicurezza di ponti, viadotti e gallerie), ma introduce obblighi nei confronti dei diversi soggetti coinvolti nella gestione delle infrastrutture stradali.
Riporto di seguito lo schema dell’impianto descritto dal Decreto, riprendendolo dalle relative Linee Guida.
Qui alcune note utili a comprendere bene gli aspetti del Decreto.
- L’applicazione del Decreto è cogente per i soggetti da questo individuati.
- L’ambito di validità del Decreto è il territorio nazionale italiano (in recepimento di una Direttiva Europea)
- La finalità del Decreto è orientare, coordinare e rendere omogenee le attività di tutti i soggetti coinvolti nel processo della sicurezza delle infrastrutture stradali, tra cui gli Enti territoriali, gli Enti proprietari e Gestori delle strade e gli Esperti di sicurezza stradale, al fine di realizzare un progressivo aumento del livello di sicurezza della rete.
- A livello di approccio, il Decreto stabilisce criteri e modalità per l’effettuazione dei controlli della sicurezza stradale sui progetti, sulle ispezioni di sicurezza di infrastrutture esistenti e sulla classificazione della sicurezza della rete stradale.
- Per il Decreto, le attività di controllo, ispezione e monitoraggio sono in capo all’OC (Organo Competente).
- In merito agli incidenti gravi, nell’art. 7 del Decreto viene specificato che, per ciascun incidente mortale verificatosi sulla rete, l’OC deve redigere una “relazione di incidente”, riportando i dati raccolti e trasmessi dalle Forze dell’Ordine e dagli Enti Locali.
- Per quanto riguarda i dati di incidentalità, il Decreto prevede che questi siano utilizzati per classificare la rete stradale in tratti omogenei ad elevata concentrazione di incidenti, al fine di individuare ed eliminare le criticità della rete stradale che provocano il reiterarsi di incidenti mortali.
La Direttiva CER e la Direttiva NIS2.
La Direttiva CER e la Direttiva NIS2 sono due direttive dell’Unione Europea che mirano a rafforzare la sicurezza e la resilienza delle infrastrutture critiche e a garantire la fornitura di servizi essenziali nel mercato interno dell’Unione Europea contro una serie di minacce, tra cui i rischi naturali, gli attacchi terroristici, le minacce interne o il sabotaggio, nonché le emergenze sanitarie come la recente pandemia di Covid-19. Le due Direttive riguardano anche le infrastrutture stradali e dei trasporti, che rientrano tra i settori che svolgono un ruolo strategico per l’Europa.
- Direttiva CER: sostituisce la direttiva europea sulle infrastrutture critiche del 2008 e definisce norme armonizzate volte a garantire la fornitura di servizi essenziali nel mercato interno. La direttiva contempla i soggetti critici in una serie di settori, tra cui energia, trasporti, acque potabili, acque reflue e spazio, e mira ad aumentare la resilienza delle infrastrutture, definendo le misure minime per raggiungere un grado di resilienza e stabilendo procedure comuni per il reporting e la cooperazione tra Stati.
- Direttiva NIS2: amplia l’ambito di applicazione delle norme in materia di sicurezza dei dati e stabilisce regole sulla vigilanza e sull’applicazione delle norme nei confronti dei soggetti critici, tra cui le infrastrutture stradali Sostituisce la Direttiva 114/08 sull’identificazione e designazione delle infrastrutture critiche europee e affronta il tema della resilienza delle infrastrutture critiche rispetto a minacce cinetiche sia naturali che antropiche, volontarie o involontarie, ivi comprese le minacce di stampo terroristico. Tra i capisaldi della direttiva NIS2 ci sono la rideterminazione e l’ampliamento dell’ambito di applicazione delle norme in materia di sicurezza dei dati e la fissazione di regole sulla vigilanza e sull’applicazione delle norme nei confronti dei tali enti.
3 – Gli organismi
Il ruolo dell’agenzia nazionale ANSFISA
L’ANSFISA (Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture Stradali e Autostradali) è responsabile per la supervisione della sicurezza, l’efficacia dei controlli e l’applicazione degli standard sulla rete stradale e ferroviaria. Inoltre, promuove la formazione e la sensibilizzazione in materia di sicurezza stradale e svolge un ruolo chiave nel coordinamento delle varie attività delle autorità e degli enti coinvolti nella sicurezza stradale. L’ANSFISA è inoltre responsabile del controllo e della vigilanza sulla manutenzione e sull’efficienza di ponti, viadotti, gallerie e altre infrastrutture stradali e autostradali, e verifica l’obbligo per i gestori delle infrastrutture di effettuare ispezioni regolari e di segnalare eventuali problemi.
Va notato che, mentre l’ANSFISA ha un ruolo di supervisione e controllo, la responsabilità della manutenzione e dell’efficienza delle infrastrutture stradali e autostradali resta in capo ai singoli gestori delle infrastrutture.
L’Agenzia riveste inoltre il ruolo di “Organismo Competente” con riferimento a quanto previsto dal D.lgs. 35/2011, e si occupa della classificazione di sicurezza dei tratti di rete stradale.
In questa pagina è possibile trovare tutte le Linee guida emanate dalla Direzione generale per la sicurezza delle infrastrutture stradali e autostradali.
Gli Organismi di Certificazione di parte Terza (OdCT)
Nel 2022 l’ANSFISA ha adottato le “Linee Guida per la implementazione, certificazione e valutazione delle prestazioni dei Sistemi di Gestione della Sicurezza (SGS-ISA) per le attività di verifica e manutenzione delle infrastrutture stradali e autostradali”, che rappresentano un riferimento metodologico a supporto dei gestori stradali e autostradali.
Ora, in relazione alle Linee Guida SGS-ISA, nel giugno 2024 sono state emanate le procedure per il riconoscimento da parte di ANSFISA degli Organismi di Certificazione di parte Terza (OdCT) (pdf) dei sistemi di gestione della sicurezza per le attività di verifica e manutenzione delle infrastrutture stradali e autostradali.
In tale contesto, gli OdCT riconosciuti valutano i SGS-ISA adottati dai gestori stradali e autostradali per verificarne adeguatezza, operatività ed efficacia, contribuendo così al loro controllo e allo sviluppo di un approccio sistemico integrato e sinergico, mirato a garantire il miglioramento del livello di sicurezza dell’infrastruttura.
Le Linee Guida per il riconoscimento degli OdCT disciplinano le attività per il riconoscimento degli stessi, al fine di assicurare il valore e la credibilità delle valutazioni rilasciate dall’OdCT riconosciuto. In particolare, vengono stabilite le condizioni e le procedure di rilascio, rinnovo, sospensione, limitazione, rinuncia e revoca del riconoscimento degli OdCT, nonché le procedure per lo svolgimento delle attività di vigilanza, anche nell’ambito del programma annuale di attività ispettive e di audit e in linea con le procedure di Audit ed Ispezione adottate dall’Agenzia.
Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLP)
Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLP) è il massimo organo tecnico-consultivo dello Stato italiano, con indipendenza di giudizio e di valutazione, e autonomia funzionale, organizzativa e tecnico-scientifica. In particolare, il CSLP svolge un ruolo centrale nella consulenza e nella valutazione dei progetti di infrastrutture autostradali.
L’attività del CSLP consiste nell’emissione di pareri obbligatori sui progetti di lavori pubblici di competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, se di particolare rilevanza (cioè in base a soglie economiche ben definite). Inoltre, il CSLP può fornire pareri richiesti da altre amministrazioni pubbliche centrali e locali. Per i lavori pubblici di rilevanza minore, le competenze del CSLP sono esercitate dai comitati tecnici amministrativi.
La Sezione 3 del CSLP si occupa specificamente di infrastrutture e trasporti stradali, ferroviari, metropolitani, aerei, telecomunicazioni, informatica ed energia. In questo ambito, il CSLP svolge attività di consulenza per l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, per le questioni di ordine tecnico e per ogni altra questione per la quale l’Autorità ritiene di richiedere il parere del Consiglio Superiore.
4 – Le piattaforme
AINOP
L’AINOP è l’Archivio Informatico Nazionale Opere Pubbliche italiane, ed è stato istituito sia per avere un censimento di tutte le opere pubbliche presenti sul territorio (non solo legate ai trasporti, come ponti e gallerie, ma anche di altro tipo, come scuole ed edifici pubblici in generale), che per monitorarne lo stato e programmare controlli e manutenzioni. Questo archivio è utilizzato dalle autorità italiane per gestire (quando sarà a pieno regime, spero presto!) le opere pubbliche, e raccoglie quindi informazioni tecniche, amministrative e contabili per ciascuna opera pubblica sita su territorio nazionale. L’AINOP è formato da diverse sezioni (ponti, viadotti e cavalcavia stradali, ferrovie nazionali e regionali, aeroporti, dighe e acquedotti, gallerie ferroviarie e stradali, porti e infrastrutture portuali e edilizia pubblica), e le informazioni che contiene consentono di pervenire ad una valutazione complessiva sul livello di sicurezza delle opere per agevolare il processo di programmazione e finanziamento degli interventi di riqualificazione o di manutenzione delle opere stesse e del relativo grado di priorità.
A questo proposito è utile introdurre un altro elemento: il catasto strade.
Il catasto strade
Un catasto strade è un inventario di tutte le strade ad uso pubblico presenti sul territorio nazionale, con l’obiettivo primario di definire la consistenza della rete stradale in modo compatibile ed integrabile con i Catasti dei terreni e dei fabbricati. Gli enti proprietari delle strade sono obbligati ad istituire e tenere aggiornati la cartografia, il catasto delle strade e le loro pertinenze. Nel catasto devono essere compresi anche gli impianti e i servizi permanenti connessi alle esigenze della circolazione stradale.
Il catasto stradale è obbligatorio ai sensi di legge (art. 13 comma 6 del Codice della Strada) e deve essere configurato in conformità alle prescrizioni ministeriali e alle linee guida definite dalle Regioni. Un catasto strade può essere gestito attraverso un sistema informativo geografico (WebGIS) per la raccolta, l’aggiornamento e la consultazione dei dati che descrivono la rete stradale e le strutture di interesse per la gestione della viabilità. Questi sistemi possono essere basati su geodatabase (come PostgreSQL/PostGIS o altri) e permettono di migrare da una precedente banca dati o di predisporre un catasto ex novo.
Il rapporto tra l’Archivio Informatico Nazionale delle Opere Pubbliche (AINOP) e il catasto strade si basa sulla reciproca condivisione e utilizzazione delle informazioni relative alle infrastrutture stradali. L’AINOP, che include una sezione specifica dedicata alle strade, è stato istituito per tracciare un quadro completo delle opere pubbliche su scala nazionale e per facilitare la collaborazione e la condivisione delle informazioni tra le diverse amministrazioni coinvolte nella gestione di tali opere. D’altro canto, il catasto strade è un dettagliato inventario delle strade pubbliche che si concentra sulla gestione, la manutenzione e la sicurezza della rete stradale. Le informazioni raccolte attraverso questo strumento possono essere utilizzate per arricchire l’AINOP, assicurando quindi una visione più completa ed accurata delle infrastrutture stradali del Paese.
Come gestire al meglio tutto questo?
La gestione di tutto quanto sopra (adempimenti normativi, censimento delle opere, gestione delle manutenzioni, ecc.) è naturalmente molto complessa, e spesso le stesse organizzazioni interessate fanno fatica. Il mio consiglio, in particolare alle concessionarie autostradali, è di gestire il tutto attraverso il proprio sistema di gestione interno, strutturandolo in modo che sia conforme alle Linee Guida ANSFISA e, allo stesso tempo, impostandolo secondo l’approccio dello standard ISO 39001.
La gestione della sicurezza stradale (non solo in ambito “esercizio”, ma anche in ambito “infrastruttura”) ha assunto da diversi anni una importanza crescente, così come l’insieme di normative, leggi e linee guida da rispettare. Invito tutti i soggetti a vario titolo interessati ad affrontare questi aspetti con il giusto livello di impegno e di attenzione.