Trasporto pubblico di linea (treni, bus) e non di linea (taxi, NCC, Uber). Caratteristiche e criticità.

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Premessa

In questo articolo riporto alcuni elementi utili a fare chiarezza sul tema del trasporto urbano come “sistema”, composto dal trasporto pubblico classico e dai servizi non di linea”, come taxi, NCC ed Uber. E si tratta di un aspetto che si avvicina molto al concetto della cosiddetta “mobilità come servizio” (Mobility as a service – MaaS), che prevede che il sistema sia gestito come un “sistema integrato”. Vediamo una panoramica di tutto.

Il trasporto pubblico “di linea”.

Perché nasce l’esigenza di integrare le varie componenti del trasporto urbano? Lo capiamo bene facendo riferimento alla natura stessa dei vari mezzi (e modi) di trasporto, alla tipologia delle infrastrutture su cui essi si muovono, all’interazione reciproca e alla complessità del sistema territoriale e insediativo nel quale ci si trova. Partiamo dall’inizio.

I primi sistemi di trasporto pubblico si sono sviluppati “su ferro”: le ferrovie per collegare le città ed i tram all’interno delle stesse. In particoalre, la rete ferroviaria ha storicamente garantito il puntuale ed efficace collegamento tra i maggiori centri dei vari territori, ed il risultato è, ancora oggi, l’assoluta preminenza della ferrovia nel sistema di trasporto di qualsiasi area a livello “sovracomunale”.

Oltre ai cosiddetti servizi su ferro, si sono poi sviluppate le reti di trasporto pubblico “su gomma” (trasporto cioè effettuato con autobus), che serve ad effettuare e garantire i collegamenti che non possono essere assicurati con ferrovia o a potenziarli con corse “in parallelo”. Una rete di trasporto su gomma, a differenza di quelle ferroviarie, costituisce peraltro uno strumento flessibile e relativamente poco costoso nel momento in cui occorra istituire nuovi collegamenti o modificare alcuni percorsi.

Tutto questo va tenuto presente considerando che il sistema del trasporto pubblico deve assolvere soprattutto ad una funzione sociale, e consentire ai cittadini di poter esercitare un diritto garantito dall’art. 16 della Costituzione (Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza).

Al trasporto pubblico extraurbano su ferro e su gomma si affianca poi il trasporto pubblico urbano, tipicamente effettuato con mezzi su gomma (potenziati da tram e metropolitane nelle città più grandi). L’insieme dei modi e dei sistemi visti costituisce il “sistema del trasporto pubblico” di un certo territorio. Molte persone usano i vari mezzi in modo combinato, come ad esempio studenti e lavoratori che dai centri minori si spostano ogni giorno verso le città capoluogo ed utilizzano sia mezzi extraurbani che mezzi urbani, anche se sono di tipo diverso (es. su treno o su gomma) e gestite da operatori diversi.

In definitiva, le persone “integrano” in autonomia e in base alle proprie esigenze i vari modi del sistema di trasporto pubblico, utilizzandoli congiuntamente e indipendentemente dal fatto che i corrispondenti sistemi (tariffari e di bigliettazione) siano integrati o meno.

Abbiamo quindi il sistema del trasporto pubblico di linea, composto dai servizi “su ferro” (treni, tram, metropolitane) e da quelli “su gomma” (bus urbani ed extraurbani), usati in modo congiunto da milioni di persone. Per rendere più efficiente il sistema nel suo complesso, da anni sono stati implementati progetti di integrazione dei sistemi tariffari e/o di bigliettazione, in modo da rendere ai viaggiatori la vita più semplice. In varie realtà, infatti, l’utenza ha la necessità di effettuare i propri spostamenti con diversi vettori, e di farli nel modo più semplice possibile. È così possibile, in città o nella propria provincia o regione, utilizzare differenti mezzi di trasporto pubblico (es. treno, autobus, metropolitana, ecc.), gestiti da operatori indipendenti, avendo un unico titolo di viaggio. I sistemi tariffari così costituiti possono poi rispondere a differenti criteri (es. a scaglioni chilometrici, a zone tariffarie, ecc.), scelti dalla “comunità tariffaria” in funzione delle peculiarità di ogni singolo caso.

Ho lavorato per molti anni su progetti di integrazione dei sistemi tariffari e di bigliettazione estesi a livello regionale (Emilia-Romagna, Veneto, Marche) o provinciale (Milano), fianco a fianco con i dirigenti delle pubbliche amministrazioni e con i rappresentanti dei vari operatori di trasporto. Esperienza bella ed interessante, che mi ha consentito di conoscere i meccanismi, spesso inestricabili, che regolano questo mondo. Avrei molto da dire con riferimento all’integrazione dei sistemi tariffari e di bigliettazione elettronica, ma non ho qui lo spazio che serve.

Per chi volesse approfondire, segnalo questo mio articolo:

• La bigliettazione elettronica e l’integrazione tariffaria nel trasporto pubblico locale. DATA Collection – Speciale “Bigliettazione Elettronica” (settembre 2010) – pdf.

Ora viene il bello: parliamo dei cosiddetti servizi “non di linea”, iniziando dal trasporto pubblico a chiamata.

Il trasporto pubblico a chiamata

Gli autobus a chiamata, noti anche come trasporto a chiamata o Demand Responsive Transport (DRT), sono una forma innovativa di trasporto pubblico che si adatta alle esigenze specifiche degli utenti, ideale per aree a bassa densità o con domanda di trasporto ridotta. Questi servizi non seguono un percorso fisso ma vengono richiesti specificando punto di partenza e arrivo, con il percorso pianificato in base alle richieste. La prenotazione avviene tramite app o telefonicamente, permettendo una gestione efficiente delle risorse. Spesso vengono utilizzati minibus o veicoli di piccole dimensioni, adatti a spazi ristretti e aree meno accessibili.

In Italia, comuni come Treviso hanno implementato servizi di autobus a chiamata per migliorare la mobilità urbana in orari e percorsi non coperti dai servizi tradizionali. Questi servizi sono anche utilizzati nei programmi di paratransit per il trasporto di persone con disabilità, garantendo un accesso equo ai mezzi di trasporto pubblico. Inoltre, gli autobus a chiamata fungono da collegamento tra aree residenziali e fermate di autobus o stazioni ferroviarie, facilitando la mobilità multimodale.

Il trasporto a chiamata rappresenta una sorta di variante più flessibile (ed inevitabilmente più costosa) dei classici servizi di trasporto pubblico. Una flessibilità ancora maggiore (e quindi anche in questo caso più costosa), dal punto di vista dell’utenza, si ha utilizzando servizi come taxi, NCC o Uber. Vediamo quali sono le differenze tra questi e perché sono spesso oggetto di conflitto tra i vari operatori.

Gli altri servizi “non di linea”: taxi, NCC ed Uber.

In Italia, i servizi di taxi, NCC (Noleggio Con Conducente) e Uber presentano diverse caratteristiche e regolamentazioni.

• I taxi in Italia sono un mezzo di trasporto pubblico non di linea, regolato dalla legge 21 del 15/01/1992. Sono disponibili su strada e possono essere prenotati tramite servizi telefonici o telematici. Le tariffe sono determinate amministrativamente dagli organi competenti e i veicoli devono essere muniti di tassametro omologato. Le autovetture adibite al servizio di taxi devono rispettare specifiche caratteristiche (come la capacità omologata del porta bagagli di almeno 300 litri).
• Il servizio NCC è un servizio pubblico non di linea (anche questo regolamentato dalla Legge 21 del 15/01/1992) che, a differenza dei taxi, deve essere svolto esclusivamente a seguito di prenotazione. I veicoli NCC possono circolare su tutto il territorio nazionale e internazionale. Per operare come conducente NCC, è necessario possedere un’autorizzazione rilasciata da un Comune italiano.
• Uber è una piattaforma che permette di prenotare un’auto con conducente tramite un’applicazione. In Italia, Uber opera in una versione specifica e più costosa rispetto ad altri Paesi a causa di controversie legali. Gli autisti Uber in Italia devono possedere la Licenza Taxi (se tassisti), la Patente di Guida, il Certificato di Abilitazione Professionale (CAP) e essere iscritti al Ruolo. Il pagamento avviene sempre in modo digitale attraverso l’applicazione, e il costo del viaggio è stabilito a priori e in modo trasparente per l’utente. Uber, nel mondo, vede la presenza di diversi servizi analoghi, spesso presenti contemporaneamente nelle stesse città.

Dal punto di vista trasportistico, sono servizi che consentono alle persone di fare spostamenti senza dover utilizzare un’auto propria, e si pongono in modo complementare, rispetto ai servizi di trasporto pubblico. Costituiscono quindi una componente fondamentale di un sistema di trasporto, e la necessità, lato utente, è che siano sempre disponibili. Ad oggi, i taxi sono più adatti per spostamenti non pianificati e brevi tratte circoscritte al territorio comunale, mentre il servizio NCC offre maggiore flessibilità e personalizzazione del servizio, adatto per occasioni speciali, trasferimenti da/per aeroporti, stazioni ferroviarie e porti. Uber, invece, rappresenta (ove presente) un’alternativa ad entrambi i servizi basata sull’utilizzo di un’applicazione per prenotare un’auto con conducente, con un sistema di pagamento digitale e costi stabiliti a priori.

Da cosa nascono i conflitti tra i servizi di taxi, NCC e Uber?

In Italia, i conflitti tra i servizi di taxi, NCC (Noleggio Con Conducente) e Uber riguardano principalmente la concorrenza, la regolamentazione e le tariffe. Ogni servizio ha le proprie preoccupazioni e interessi, che possono entrare in conflitto con gli altri.

• I tassisti italiani hanno espresso preoccupazioni riguardo alla concorrenza sleale da parte di Uber e delle piattaforme simili. Essi sostengono che Uber viola le leggi e i regolamenti sui taxi, operando senza le necessarie licenze e autorizzazioni. Inoltre, i tassisti si sono opposti alla liberalizzazione del mercato che consentirebbe a NCC e Uber di operare senza limitazioni, temendo una svalutazione delle loro licenze (che sono regolate, va detto, da una normativa ormai vetusta). Hanno organizzato proteste e scioperi in diverse città italiane per esprimere le loro preoccupazioni e richiedere un intervento normativo.
• Gli operatori NCC si trovano in una posizione intermedia tra i taxi e Uber. Essi offrono tipicamente un servizio più flessibile e personalizzato rispetto a quello dei taxi, e spesso operano su servizi ripetitivi (es. navette aziendali) o su prenotazione. Lamentano la presenza di vincoli normativi che li obbligano a rientrare in autorimessa al termine di ogni servizio, cosa che impedisce loro di “prendere chiamate al volo”, come invece possono fare tassisti e conducenti di Uber.
• Uber è stata al centro di controversie legali in Italia, con sentenze che ne hanno limitato l’operatività nel Paese. La piattaforma è stata accusata di concorrenza sleale nei confronti dei tassisti e di violazione delle leggi e regolamenti locali. Uber ha cercato di adattarsi alle normative italiane, collaborando esclusivamente con autisti professionali (come quelli degli operatori NCC), ma continua a ricevere critiche e opposizioni da parte dei tassisti, che la vedono come una concorrente.

Tornando ai taxi, va rilevato che i tassisti sono al centro delle polemiche in quanto, mediamente, un tassista dichiara un reddito imponibile annuo di 15.000 euro, cioè 1.250 euro al mese. E, considerando una media di 20 giorni lavorativi al mese (come tutti i lavoratori), vorrebbe dire un guadagno di circa 60 euro al giorno. Valore inverosimile, come può confermare chiunque viaggi in taxi, considerando il prezzo che paga anche per una corsa di pochi minuti.

Peraltro, è evidente come in tutte le città il servizio sia sottodimensionato, e potrebbe essere poco efficace la recente misura di aumento delle licenze. Nello specifico, il decreto legge 104/2023 prevede che “i comuni capoluogo di regione, i comuni capoluogo sede di città metropolitane e i comuni sede di aeroporto sono autorizzati, in deroga alla procedura, a incrementare il numero delle licenze, in misura non superiore al 20% delle licenze già rilasciate”.

Le linee guida dell’Autorità di regolazione dei trasporti.

È utile considerare anche le Linee guida in materia di adeguamento del servizio taxi per Regioni ed Enti Locali, emanate nel 2022 dall’Autorità di regolazione dei trasporti. Questo documento affronta aspetti specifici dell’adeguamento del servizio taxi:

• Contingente: Si riferisce ai principi riguardanti il numero di taxi e la loro distribuzione per soddisfare la domanda.
• Organizzazione del servizio: Questa sezione copre l’organizzazione del servizio taxi, inclusi i metodi di chiamata e come i servizi di intermediazione tra domanda e offerta vengono gestiti.
• Tariffe: Tratta dei principi che riguardano la strutturazione delle tariffe dei taxi.
• Qualità del servizio: Si focalizza sui criteri per assicurare che il servizio taxi sia di alta qualità.
• Dati e Indicatori: Descrive i dati e gli indicatori che possono essere utili per monitorare il servizio taxi.
• Indagine periodica dell’Autorità: L’ultima parte è dedicata a come le autorità condurranno indagini periodiche per valutare il servizio.

Le Linee guida si concentrano specificamente sul servizio di trasporto pubblico non di linea attraverso taxi e tengono conto della relazione tra il servizio taxi e altri servizi di trasporto pubblico locale. La metodologia si basa su un’analisi economica del mercato dei trasporti non di linea, considerando le differenze tra servizi soggetti a obblighi di servizio pubblico e quelli che non lo sono. Dal punto di vista soggettivo, le Linee guida sono indirizzate ai Comuni e alle Regioni in quanto soggetti competenti in materia e influenzano gli operatori dei servizi taxi e i titolari di piattaforme di intermediazione. Per quanto riguarda l’ambito temporale, le Linee guida forniscono indicazioni che sono applicabili dal momento della loro adozione da parte dell’Autorità.

È importante notare che le Linee guida non impongono una modifica immediata, ma piuttosto forniscono gli strumenti per monitorare l’adeguatezza dell’offerta nel tempo e identificare le soluzioni appropriate da implementare. Resta il fatto che è necessario intervenire per aumentare in tutte le città il numero delle licenze, visti i notevoli disagi a cui i cittadini sono sottoposti nel momento in cui capita loro di non poter usufruire di un servizio sul quale contano (sono numerosi i casi di persone in coda per ore, o lasciate letteralmente a piedi, specie in luoghi scomodi ed in orario serale o notturno). E ricordando che è, peraltro, un servizio pubblico.

L’Ordinanza n. 35/2024 della Corte Costituzionale riapre la possibilità di dare concessioni agli NCC.

C’è poi l’importante Ordinanza n. 35/2024 della Corte Costituzionale, che dichiara illegittima la norma del 2018 che sospendeva le concessioni in attesa dell’avvio del registro elettronico nazionale.

Tutto nasceva da una scelta della Regione Calabria che, ascoltate le lamentazioni dei turisti praticamente impossibilitati a raggiungere le destinazioni di mare da stazioni e aeroporti, ha deciso con la legge regionale 37 del 2023 di ignorare la sospensione nazionale e concedere 200 nuove licenze di Ncc tramite una società partecipata. A quella mossa si è opposto il Governo, portando il dossier alla Corte Costituzionale. Ma con l’ordinanza 35/2024 la Consulta, anziché colpire la legge calabrese come chiedeva il Governo, ha dichiarato incostituzionale la legge statale.

Dal comunicato della Corte Costituzionale del 19/07/2024 (qui il pdf) si legge infatti: Il divieto di rilasciare nuove autorizzazioni per il servizio di noleggio con conducente (NCC) sino alla piena operatività del registro informatico nazionale delle imprese titolari di licenza taxi e di autorizzazione NCC ha consentito, per oltre cinque anni, «all’autorità amministrativa di alzare una barriera all’ingresso dei nuovi operatori», compromettendo gravemente «la possibilità di incrementare la già carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea».

Ed ancora: I servizi di autotrasporto non di linea, infatti, concorrono a dare effettività alla libertà di circolazione, «che è la condizione per l’esercizio di altri diritti, per cui la forte carenza dell’offerta» – che colloca l’Italia fra i Paesi europei meno attrezzati al riguardo – generata dal potere conformativo pubblico ha indebitamente compromesso «non solo il benessere del consumatore, ma qualcosa di più ampio, che attiene all’effettività nel godimento di alcuni diritti costituzionali, oltre che all’interesse allo sviluppo economico del Paese».

Non aggiungo commenti al riguardo.

Cosa dovrebbero fare le istituzioni?

A mio parere, le istituzioni (dai vari Ministeri interessati fino ai Comuni) dovrebbero avere a cuore sia il garantire ai cittadini la disponibilità continuativa dei servizi di taxi, NCC e Uber senza limitazioni temporali o geografiche, che l’assicurare l’accesso al mercato a chi è qualificato per farlo. E dovrebbero quindi far evolvere leggi e normative (in particolare l’ormai obsoleta legge 21 del 15/01/1992) in modo da perseguire questi obiettivi.

1. Regolamentazione chiara e omogenea: stabilire norme chiare e coerenti per tutti i servizi di trasporto su strada, tenendo conto delle specificità di ciascun servizio e garantendo condizioni di concorrenza leale.
2. Liberalizzazione controllata: favorire l’apertura del mercato dei trasporti, permettendo a nuovi operatori di entrare nel settore, purché rispettino i requisiti di qualificazione e le normative vigenti.
3. Tariffe e tassazioni adeguate: stabilire tariffe e tassazioni che garantiscano la sostenibilità economica dei servizi, la remunerazione adeguata degli operatori e l’accessibilità per i cittadini. Le tariffe dovrebbero essere determinate in base ai costi diretti efficienti, ovvero i costi direttamente legati alla prestazione del servizio.
4. Qualità e sicurezza dei servizi: promuovere la qualità e la sicurezza dei servizi di trasporto attraverso la definizione di standard minimi e il monitoraggio delle performance degli operatori.
5. Partecipazione dei cittadini: coinvolgere i cittadini nella valutazione e nel miglioramento dei servizi di trasporto, attraverso sistemi di monitoraggio e meccanismi di reclamo e suggerimento.
6. Cooperazione tra i diversi servizi: incoraggiare la cooperazione tra taxi, NCC e Uber, ad esempio attraverso l’integrazione delle piattaforme di prenotazione e la condivisione delle risorse.
7. Sostegno alle infrastrutture e ai servizi di trasporto: garantire un adeguato finanziamento delle infrastrutture e dei servizi di trasporto, attraverso investimenti pubblici e incentivi fiscali.

In sintesi, le istituzioni dovrebbero adottare un approccio equilibrato che garantisca la disponibilità dei servizi di trasporto su strada, l’accesso al mercato per gli operatori qualificati e la regolamentazione adeguata delle tariffe e delle tassazioni. Questo permetterebbe di assicurare un servizio efficiente, sicuro e sostenibile per i cittadini, e di promuovere la concorrenza leale tra i diversi operatori del settore.

Con un po’ di criterio, buonsenso e (soprattutto) competenza in materia, la questione sarebbe gestibile e potrebbe portare ad ottimi risultati. Ma, per arrivarci, è opportuno ascoltare alla pari tutte le parti interessate e definire la soluzione basandosi su misure ragionate in base alla competenza tecnica nel settore della mobilità urbana, e non invece sulla base degli esiti attesi in termini di peso elettorale guadagnato o perso.

Conclusioni

In conclusione, è evidente che una grande criticità per le amministrazioni urbane e territoriali risiede nell’integrazione efficace dei vari sistemi di trasporto pubblico e non di linea. Un approccio accurato e coordinato può garantire una mobilità più efficiente, accessibile e sostenibile per tutti i cittadini. Le politiche avanzate e le tecnologie innovative, come i Sistemi di Bigliettazione Elettronica, possono ottimizzare l’efficienza del trasporto pubblico, migliorando l’esperienza degli utenti.

Tuttavia, la regolamentazione deve essere chiara e uniforme per promuovere una cooperazione armoniosa tra i diversi servizi di trasporto, riducendo le criticità operative e regolamentari tra taxi, NCC e Uber. Per dare ai cittadini i servizi a cui hanno diritto, sfruttando al meglio le tecnologie e le metodologie oggi disponibili e già diffuse in tutti i Paesi più avanzati.

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